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对标世界最强自贸区力促制度创新
——《中国(上海)自在贸易实验区临港新片区管理办法》解读
2019-09-04 作者: 罗培新 常江 来源: 经济参考报

  新片区不是简单的原有自贸实验区扩区,也不是简单的现有政策平移,是全方位、深层次、根本性的制度创新变革。

  新片区立法,既是对原自贸实验区立法的传承,又是更深层次、力度更大年夜的制度创新。

  实验区制度创新及运转,重在实施以进步效力、简化流程和降低本钱为核心的贸易和投资便利化办法,强调制度办法的可复制和可推行。新片区则以自在化为核心,强调以投资自在、贸易自在、资金自在、运输自在、人员从业自在等为重点,建立以投资贸易自在化为核心的制度体系。

  万众注目之下,2019年8月20日,中国(上海)自在贸易实验区临港新片区正式挂牌,《中国(上海)自在贸易实验区临港新片区管理办法》同时实施。新片区承载着划时代的汗青任务:对标世界最强自贸园区,力促制度创新,再造一个新浦东!

  汗青几次再三证明,假使没有制度创新,未能激起市场活力,一切规定地区赐与偏惠的测验测验,都难逃“批发政策特权、伤及区域对等”的非难。若何对标世界最强自贸园区,停止制度创新,这是新片区亟须答复好的时代命题。

  环绕这一命题,特别是为了完成立法的紧急义务,世行营商情况华盛顿磋商停止后,2019年6月28日,我们新片区立法调研小组从华盛顿飞赴巴拿马,考察科隆自在贸易区。该自贸区位于巴拿马运河大年夜西洋入海口处,是西半球最大年夜的自在贸易区,与迈阿密同为对中南美洲转口中间。

  在科隆自贸区,经过过程参访与交换,我们取得了两个宝贵的教益:其一,畏敬专业,尊敬市场。科隆自贸区设立的理事会,除当局官员外,还有大年夜量的市场人士,具有相当程度的决定计划权,这包管了其对市场的敏理性。其二,制度精细,兼收并蓄。科隆自贸区的制度设计中,有一条非分特别引人存眷,即国度今后在其他地区颁布的各项政策,假设比科隆自贸区的政策优惠,则自贸区主动实用,即所谓政策从优准绳。这两条,我们充分自创,后来成了上海自贸区临港新片区管理办法的两个重要条目。

  新片区立法既是传承更是创新

  社会上有一种误会,认为临港新片区都是在浦东,新片区的开辟与管理,也是浦东新区当局的职责。

  其实不然,二者存在巨大年夜差别:其一,管辖区域不合。临港新片区的范围为上海大年夜治河以南、金汇港以东和小洋山岛、浦东国际机场南侧区域,先行启动区域面积为119.5平方千米。临港新片区的管辖区域,横跨了浦东与奉贤区,别的,小洋山岛的区域,部分归浙江管辖。其二,从管理主体看,临港新片区为市属市管,既不与浦东新区当局合署办公,也不与奉贤区当局合署办公,而是组建了全新的行政管理团队。

  虽然存在前述不合,但没有人会否定,临港新片区的设立,是站在浦东这个巨人的肩膀上,持续高擎改革大年夜旗、激烈释摊开放旌旗灯号的一次上海再出发。

  新片区立法,起重要推敲的是,若何处理新片区与自贸实验区制度的关系。

  在2019年8月6日的国务院消息发布会上,上海市常务副市长陈寅说,增设新片区不是简单的原有自贸实验区扩区,也不是简单的现有政策平移,是全方位、深层次、根本性的制度创新变革。

  自贸实验区制度创新及运转,重在实施以进步效力、简化流程和降低本钱为核心的贸易和投资便利化办法,强调制度办法的可复制和可推行。新片区则以自在化为核心,强调以投资自在、贸易自在、资金自在、运输自在、人员从业自在等为重点,建立以投资贸易自在化为核心的制度体系。

  新片区立法,以自贸实验区改革摸索为基本,对标国际上公认的竞争力最强的自在贸易园区,加大年夜开放型经济的风险压力测试,完成新片区与境外投资运营便利、货色自在进出、资金活动便利、运输高度开放、人员自在执业、信息快捷联通。

  基于这些推敲,新片区的立法定位,其实不是制订一部大年夜而全的有关新片区实施的各项制度的集合性规定,而是凹陷新片区的制度创新亮点和特点。《办法》第48条对此作了专门规定,即:自在贸易实验区各项开放创新办法实用于新片区,本办法作出规定的事项按照本办法履行。可见,新片区是在原自贸实验区的基本上,实施更加特别、更加开放的制度办法。新片区立法,既是对原自贸实验区立法的传承,又是更深层次、力度更大年夜的制度创新。

  新片区立法,出现出哪些亮点?

  管理体系体例:市属市管,精简高效

  新片区挂牌后,须要有专门的管理机构来落实、推动各项改革试点义务,经过过程立法明白这个机构的地位、性质、职责,和相干部分在推动新片区各项任务中应当发挥的感化,成为本次立法重要处理的成绩。

  新片区管理办法按照迷信、高效、精简的准绳,明白设立新片区管理委员会,作为市人平易近当局的派出机构,担任详细落实新片区各项改革试点义务,承当新片区经济管理职责,兼顾管理和调和新片区有关行政事务。管委会不再下设二级自力机构,凸显了扁平化的管理思路,以进一步晋升决定计划效力和履行效力。

  从天性性能定位来看,新片区生长筹划和政策办法的组织实施,和新片区内经济管理天性性能有关的行政事务和公共办事,全部授权管委会行使。同时,在新片区确立了综合审批、相对集中行政处罚的体系体例和机制,由管委会合中行使有关行政审批权和行政处罚权,使得管委会既具有宏不雅筹划、调控权,又具有微不雅的法律、处罚权,从而表现出权责分歧、权责对等的授权思路。

  在与驻区机构的关系方面,对本市的驻区机构,管委会行使引导权,对中心监管部分的驻区机构,管委会发挥调和感化,从而真正发挥管委会兼顾管理和调和新片区行政事务的感化。

  别的,特别值得一提的是,为了表现新片区市场化、法治化与国际化的管理途径,《办法》第十条(试点赋权机构)规定,在新片区试点设立依法授权的专业机构,承当公共办事、决定计划咨询、风险评价等事务,进步新片区公共办事水平和行政决定计划质量。此条可谓微言大年夜义,为新片区往后法定机构的设立,埋下了伏笔。

  充分授权大年夜胆改革

  此次新片区立法,无缝连接新片区改革试点授权内容。《中国(上海)自在贸易实验区临港新片区整体筹划》作为国度授权性质的司法文件,付与新片区更大年夜的自立生长、自立改革和自立创新管理权限。对这些赋权内容,须要经过过程处所立法予以细化、落实,建立起照应的管理制度和标准。

  个中一条异常重要的表述是,《整体筹划》明白,新片区参照经济特区管理。在法治保证方面,经济特区比拟较国际其他区域,具有的一项重要权限就是经济特区立法权。根据《立法法》,经济特区地点地的省、市人平易近代表大年夜会及其常务委员会,可以制订经济特区律例,对司法、行政律例、处所性律例作变通规定,在经济特区内实用。

  回想上海自贸实验区改革试点的过程,一个比较凹陷的抵触在于自贸实验区“大年夜胆试、大年夜胆闯、自立改”的请求,与自贸区所具有的制度设计权限不婚配。既然《整体筹划》曾经明白新片区参照经济特区管理,新片区管理办法也重申了这一点,在立法权限方面,就应当积极争夺全国人大年夜授权,在新片区实施经济特区立法权。这与《整体筹划》中提出的付与新片区更大年夜的自立生长、自立改革和自立创新管理权限的思路一脉相承,也有益于新片区在更深层次、更宽范畴以更大年夜力度推动全方位高程度开放。

  商事主体设立挂号 从本质审查走向情势审查

  早在2013年,上海自贸实验区摸索改革时,就率先实施了注册本钱认缴制和先照后证制度,简化了企业挂号法式榜样,建立“一表申报、一口受理”的任务机制。自贸实验区的试点改革取得了优胜成效,并以自贸实验区的制度经历为基本,在全国复制推行商事挂号制度。2015年开真个证照分别改革,也从浦东新区开端,今朝已向全国推开。时下,浦东进一步深化改革,推出了“一业一证”的市场准入试点。

  新片区在商事挂号制度改革的基本上,再进一步晋升挂号的便利性,试行商事主体挂号确认制。商事挂号机关根据请求人的请求和信用承诺,对请求人提交的挂号材料实施情势审查,不再实施许可审批,审查确认后即时予以挂号确认,核发营业执照。这一改革是商事挂号制度理念的又一次改革,完成了商事挂号制度价值取向向加倍重视效力优先改变,也表现了当局管理理念从“全能当局”向“无限当局”的改变。

  固然,出口关的宽松其实不料味着后续监管的抓紧。请求人应当实施真实、完全和精确申报的义务。对供给虚假材料、作出虚假承诺和经过过程欺骗、贿赂等不合法手段取得挂号的,挂号机关有权撤消挂号。在企业称号管理方面,仍应当遵守国度有关规定,不得伤害国度、社会公共好处,不得背背公序良俗或许有其他不良影响。

  从本质审查到情势审查,从事前监管到事中过后监管,这项改革关于营商情况的优化,具有实际的意义。世行评价的“创办企业”目标,时间是一项异常重要的测评要素。

  平易近商事争议处理机制 进一步健全优化

  能否具有高效、专业的平易近商事争议处理机制,是一地营商情况的重要标记。从世界银行营商情况评价目标来看,履行合同是个中一个关键目标,重要用来衡量一个城市处理贸易胶葛的时间消费与经济本钱。

  新片区在胶葛处理机制方面的一个严重年夜冲破是,许可境外有名仲裁及争议处理机构在新片区内设立营业机构,就国际商事、海事、投资等范畴产生的平易近商事争议展开仲裁营业。这些机构的落户,将为新片区、上海乃至全国的涉外胶葛处理供给新的更便利的选择,有益于按照国际惯例和国际规矩处理商事胶葛,进一步加强上海对本国投资者的吸引力。固然,国际有名仲裁机构落户新片区,必须接收中国司法的管辖和监管。《办法》中对境外仲裁机构的挂号法式榜样做出指引性规定,相干的管理细则也在制订过程傍边。

  摸索数据活动和促进数字经济生长

  新片区在建立以投资贸易自在化为核心的制度体系傍边,除聚焦投资自在、贸易自在、资金自在、运输自在、人员从业自在以外,还强调数据的有序活动和信息的跨界联通,从而促进数字经济的生长。结合国贸易与生长组织的《全球投资申报》指出:数字经济是全球投资增长和生长的重要动力,它可以晋升一切行业的竞争力,为贸易和创业活动供给新机会,赞助企业进入海内市场和参与全球电子价值链,也为处理可持续生长成绩供给了新对象。数据作为数字经济时代的重要临盆材料,建立数据搜集、贮存、活动、交易制度对促进数字经济生长相当重要。

  《办法》明白,聚焦集成电路、人工智能、生物医药和总部经济等关键范畴,试点展开数据跨境活动的安然评价,建立数据保护才能认证、数据流畅备份审查、跨境数据流畅和交易风险评价等数据安然管理机制。跨境数据活动(Transborder Data Flow, TDF),简而言之,是点对点的逾越国度疆界的数字化电子数据传递。跨境数据活动是经济全球化与数字化的伴生物。在层见叠出的新技巧、新应用背景下,数据活动为经济生长带来了机会和福祉,但也带来新的风险和威逼。

  数据活动管理制度的构建,触及数据主权、隐私保护、司法实用与管辖乃至国际贸易规矩。为此,新片区选择重点范畴,试点展开数据跨境活动,并建立完全的数据安然管理机制,对促进数字经济的生长,公道掌握数据活动与信息安然的关系,具有重要的摸索意义。

  周全晋升风险防备和安然监管程度

  只要“管得住”,才能更“放得开”。新片区对标国际上公认的竞争力最强的自在贸易园区,选择国度计谋须要、国际市场需求大年夜、对开放度请求高,但其他处所又不具有实施条件的重点范畴,实施具有较强国际竞争力的开放政策和制度。可以说,新片区实施的是史无前例的开放政策,必须要保持风险防控的底线,加大年夜开放型经济的风险压力测试,从而为长远生长夯实基本。《整体筹划》也请求加强法治扶植和风险防控,实在保护国度安然和社会安然,扎实推动各项改革试点义务落地见效。

  为此,新片区管理办法以分类监管、协同监管、智能监管为基本,构建了全方位的风险防备体系。起首,在监管体系方面,在自贸实验区试点经历的基本上,进一步创新行政管理方法,推动构成市场主体自律、业界自治、社会监督、当局监管的综合监管体系。其次,加强对重点范畴的监管。聚焦投资、贸易、金融、搜集、生态情况等重点范畴,进一步完美外商投资安然审查、反垄断审查、行业管理、用户认证、行动审计等管理办法,实施严格监管、精准监管和有效监管。再次,履行信用分级管理。新片区实施运营者恰当性管理。完美信用评价根本规矩和标准,按照取信便利准绳,把信用等级作为企业享用优惠政策和制度便利的重要根据。最后,实施智能化监管。新片区建立涵盖管委会、行业主管部分、区内企业和相干运营主体的一体化信息管理办事平台,完成监管信息互联互认共享,在风险研判和防控中增强大年夜数据、人工智能等信息技巧应用,完玉成流程的风险及时监测和静态预警管理。

  必须特别说起的是,《办法》把《整体筹划》的“背法便利”改成“取信便利”,虽仅一字之差,却大年夜有不合,把背约也归入了取信范畴。如许,在新片区的营商活动,背法背约,都邑博得优胜的评价。新片区要做的是,若何按照比例准绳、接洽关系准绳与合法准绳,公道界定结合惩戒的范围,防止信用惩戒泛化,伤害了新片区的经济活力。

  政策办法:从优实用与主动实用

  WTO框架下的最惠国待遇,是一项异常管用的制度安排,关键在于其主动触发机制,即一个缔约方赐与另外一缔约方的任何优惠、特权与宽贷豁免,均急速、毫无条件地实用于其他一切的缔约方。这是一种横向主动实用的规矩。

  另外一项规矩,是我们在科隆自贸区访谈时懂得到的,巴拿马今后出台的政策乃至是针对其他区域的政策,只需更有益于科隆自贸区的生长,自贸区即主动实用。这是一种纵向主动实用的规矩。

  新片区作为更具国际市场影响力和竞争力的特别经济功能区,实施的是最便利、最开放、最特别的政策办法。此次立法,充分自创了前述横向与纵向主动实用规矩。准绳上,上海的严重年夜改革举措优先在新片区试点,上海支撑浦东新区改革开放再出发的政策举措,在新片区也全部实用。同时,推敲到将来本市会在其他区域、范畴出台一系列对外开放、人才网job.vhao.net引进、行政办事改革等政策办法,为了保持新片区的政策优势,《办法》确立了政策从优实用准绳,即本办法实施后,本市出台的相干政策办法,对企业和人才网job.vhao.net的支撑力度优于现有制度的,只需有益于新片区生长的,新片区可以直接实用,从而一直保持新片区处于制度洼地。

  固然,我们也应当认识到,《办法》的出台,只是新片区法治保证的第一步,为新片区管理机构挂牌运作和相干改革义务的推动落地,供给了根本的司法支撑。随着改革试点任务的深刻推动,除可以进一步修订完美或许提请人大年夜立法外,还有诸多的法治保证义务,有赖于立法、司法、法律等司法职业合营体相互协作、合营尽力。例如,《整体筹划》中明白,新片区的各项改革开放举措,凡触及调剂现行司法或行政律例的,按法定法式榜样经全国人大年夜或国务院同一授权后实施。这一表述表现了十八大年夜以来国度在推动改革过程当中一以贯之的“严重年夜改革于法有据”的请求。是以,以后一段时代,一项重要的法治保证义务就是进一步梳理在《整体筹划》落地过程当中,须要国度司法授权的事项,并进一步摸索优化授权法式榜样和方法,研究以清单式批量请求授权和立案式授权的可行性。

  法治是最好的营商情况。作为司法人,我们要基于价值断定,应用技巧才能,为打造法治化、国际化与便利化的营商情况新洼地而尽力。

  (作者单位:上海市司法局)

  (感激杜何阳、李峰等立法团队成员合营付出的尽力)

 

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